La Ve République a été conçue pour donner à l'exécutif la stabilité qui manquait à la IVe République. Mais depuis les élections législatives anticipées de juillet 2024 qui ont produit une Assemblée nationale tripartite sans majorité absolue, le modèle gaulliste est mis à l'épreuve d'une réalité politique que ses concepteurs n'avaient pas imaginée.
C'est dans ce contexte que le groupe de travail sur la modernisation des institutions, présidé par la vice-présidente de l'Assemblée nationale, a présenté le 10 juillet 2025 un rapport préliminaire de 180 pages. Gorlen en a analysé les principales orientations.
Un encadrement plus strict du recours aux ordonnances
La pratique des ordonnances, prévue à l'article 38 de la Constitution, permet au gouvernement de légiférer par voie réglementaire après habilitation du Parlement. Or, son usage s'est considérablement intensifié au cours de la dernière décennie : on compte plus de 300 ordonnances publiées entre 2017 et 2024, soit une moyenne de 37 par an contre 18 entre 1990 et 2000.
Le rapport propose d'instaurer un délai minimal de six semaines entre le dépôt d'un projet de loi d'habilitation et son examen en commission, afin de permettre un débat parlementaire substantiel. Il suggère également que les ordonnances touchant aux droits fondamentaux soient soumises à ratification expresse dans un délai de trois mois après leur publication.
"Le Parlement doit retrouver sa juste place dans notre architecture constitutionnelle. L'habilitation ne peut pas être une procédure d'urgence permanente qui prive les représentants du peuple de leur rôle premier : délibérer et contrôler."
La question du 49-3 : entre outil de gouvernement et instrument de blocage
L'article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui permet au gouvernement d'engager sa responsabilité sur un texte budgétaire ou de financement de la sécurité sociale sans vote, est au cœur des débats. Son utilisation lors des discussions sur la réforme des retraites en 2023 avait cristallisé les tensions entre le gouvernement et une grande partie de l'opposition et de la société civile.
Le groupe de travail propose une modification limitée : le recours au 49-3 serait désormais soumis à une consultation préalable obligatoire de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale. Cette obligation de consultation ne constituerait pas un droit de veto, mais contraindrait le gouvernement à argumenter formellement sa décision devant les présidents de groupe.
Repères : l'article 49-3 en chiffres
Depuis 1995, le 49-3 a été utilisé 24 fois. Sur la période 2017–2024, il l'a été 11 fois, soit presque autant que durant les vingt-deux années précédentes. Neuf de ces utilisations concernaient des textes budgétaires ou de financement de la sécurité sociale.
Le Conseil constitutionnel : vers un renforcement de son rôle de garant
Le rapport consacre un chapitre entier à l'évolution du rôle du Conseil constitutionnel. Deux pistes de réforme sont examinées. La première concerne le mode de nomination de ses membres : le groupe de travail envisage de soumettre toutes les nominations à une commission parlementaire disposant d'un droit de veto à la majorité des trois cinquièmes, à l'instar de la procédure qui s'applique déjà partiellement depuis la révision de 2008.
La seconde piste concerne l'extension de la saisine. Actuellement, seuls 60 députés ou sénateurs peuvent saisir le Conseil avant la promulgation d'une loi. Le rapport envisage d'ouvrir cette possibilité au Défenseur des droits pour les textes portant sur les libertés publiques.
Des commissions permanentes renforcées
L'une des propositions les plus concrètes concerne le renforcement des commissions permanentes dans leur rôle de contrôle de l'exécution budgétaire. Actuellement, les rapporteurs spéciaux disposent de pouvoirs d'investigation théoriquement étendus, mais qui se heurtent souvent à des réticences de l'administration à communiquer les informations demandées.
Le groupe de travail propose de créer une procédure de "convocation renforcée" permettant aux commissions d'imposer la comparution de hauts fonctionnaires sous peine de sanctions administratives. Cette mesure s'inspirerait des pratiques du Parlement britannique et du Bundestag allemand.
Les obstacles à la réforme
Toute révision constitutionnelle nécessite soit une approbation par référendum, soit l'accord des trois cinquièmes du Congrès (Assemblée nationale et Sénat réunis). Dans le contexte politique actuel, la seconde voie semble la seule praticable à court terme.
Or, les calculs arithmétiques sont complexes : la majorité gouvernementale reste minoritaire, et le Sénat, à dominante de droite républicaine, entretient des relations tendues avec l'exécutif. Des négociations approfondies seraient nécessaires pour rassembler les trois cinquièmes requis.
Plusieurs constitutionnalistes consultés par Gorlen soulignent par ailleurs que certaines propositions du rapport, notamment celles relatives au 49-3, pourraient être réalisées sans révision constitutionnelle formelle, par la voie d'un accord politique ou d'une modification du Règlement de l'Assemblée nationale.
Perspectives et calendrier
Le groupe de travail prévoit de remettre son rapport final en octobre 2025. La question de l'inscription d'un éventuel projet de révision constitutionnelle à l'ordre du jour législatif reste entière. Le Premier ministre a indiqué que le gouvernement "prenait acte des travaux avec intérêt" sans s'engager sur un calendrier précis.
Dans ce contexte d'incertitude, les analyses des politologues divergent : certains voient dans ces propositions une véritable opportunité de modernisation institutionnelle, d'autres y lisent davantage un exercice rhétorique destiné à occuper le terrain politique sans résultat concret à court terme.